14. 11. 2019

Vývoj a stav stavebního práva

Aktuální úprava stavebního práva zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) má po 10 letech od přijetí a více než 20 novelách k ideálnímu stavu velmi daleko.

Stavební právo, jak ho známe, se začalo vyvíjet ve druhé polovině 19. století. Za tu dobu prošlo několika fázemi od přijetí stavebních řádů pro jednotlivá města, přes první snahy o jednotnou celostátní úpravu, socialistické zákony o územním plánování a o stavebním řádu z let 1958, poté dlouho platný stavební zákon č. 50/1976 Sb., až po aktuální úpravu stavebního práva zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Ta má však po 10 letech od přijetí a více než 20 novelách k ideálnímu stavu velmi daleko, dokonce tak, že mnozí s nostalgií vzpomínají na starou dobrou jednoduchou „padesátku“ z roku 1976. 

Je tomu tak především proto, že současný stavební zákon po poslední velké novele z r. 2017 dosáhl vrcholu složitosti právní úpravy. Jen v oblasti povolování staveb upravuje 9 typů různých povolovacích procesů (územní řízení, územní řízení s posouzením vlivů na životní prostředí, společné územní a stavební řízení, společné územní a stavební řízení s posouzením vlivů na životní prostředí, zjednodušené územní řízení, územní souhlas, společný územní souhlas a souhlas s provedením ohlášeného stavebního záměru, ohlášení a stavební povolení). Ke každému povolovacímu procesu přistupuje až několik desítek závazných stanovisek (lidově nazývaných „razítek“) vydávaných dalšími dotčenými orgány státní správy i samosprávy, často vzájemně rozporných, jimiž je stavební úřad vázán. Tato stanoviska mohou být a v praxi také jsou samostatně napadána a probíhají o nich samostatné přezkumy nadřízenými orgány orgánů, které je vydaly, které nemají se stavebním úřadem nic společného. Stavební úřad jen čeká na jejich rozhodnutí. Posléze i všechna vydaná rozhodnutí stavebního úřadu podléhají možnosti podat odvolání, přičemž pro odvolací orgány, jimiž jsou zásadně jiné úřady, bývá nejjednodušší napadené rozhodnutí i jen kvůli formálním vadám zrušit a vrátit věc stavebnímu úřadu zpět do 1. stupně k dalšímu řízení. Vedle toho probíhají přezkumná řízení a odvolání proti rozhodnutím vydaným v přezkumném řízení a nad tím vším bdí ještě dva stupně správních soudů, které rovněž neváhají zrušit rozhodnutí stavebních úřadů i jen z formálních důvodů.

Obstát za takové situace a dosáhnout pravomocného rozhodnutí stavebního úřadu je téměř nadlidský úkol. Ale ani to nemusí stačit. Žalobám přiznávají soudy odkladné účinky a rozhodují o nich několik let, v Praze standardně 3-4 roky. Soudy ruší též územní plány, a to i se zpětnými účinky, a stavební úřady v návaznosti na to zahajují obnovy již pravomocně skončených řízení a ruší rozhodnutí, která předtím vydaly. 

Čtenář asi začíná chápat, že těmto problémům lze stěží porozumět, natož pak něco s klidným svědomím postavit. Právní jistota v oblasti stavebního práva prakticky neexistuje. A to je nepochybně zdrojem deziluze o právním státu, obrovskou ztrátou z hlediska investic a multiplikačních efektů pro podnikání, bydlení i kvalitu života a příčinou snah řešit tyto problémy jinak. Ať již snahou ovlivňovat úředníky všech možných dotčených orgánů neprocesními prostředky, nebo povolovací procesy ignorovat zcela, postavit si, co kdo uzná za vhodné i bez povolení a doufat, že pak stavební úřad stavbu buď dodatečně zlegalizuje, nebo alespoň nikdy neodstraní.

Podle studie Světové banky Doing Business 2018 je proces povolování staveb v České republice jeden z nejpomalejších na světě. V délce standardizovaného stavebního řízení se Česká republika umístila na 127. místě ze 190 posuzovaných zemí s délkou 247 dnů. Reálná praxe je však ještě mnohem horší, neboť srovnávané stavební řízení je ještě tou jednodušší částí procesu povolování staveb v ČR. Mnohem více nejistoty a průtahů nastává při vydávání (a rušení) územních plánů, při vedení územního řízení včetně posuzování EIA a při vydávání a přezkumech závazných stanovisek dotčených orgánů. To trvá u větších projektů roky, a nikoliv zcela výjimečně i desetiletí.

Dobrým zákonem zde může být pouze takový zákon, který se oprostí od prizmat dnešní úpravy a marné snahy opravit již prohnilou konstrukci současného stavebního práva, neboť ta opravit nelze. Mohli jsme to pozorovat v nominaci tzv. urychlovací novely urychlovacího zákona (416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací) na zákon roku 2018. Dominantní snahou této novely je právě touha vyhnout se standardním procesům podle stavebního zákona. V duchu hesla, kdo uteče (z jeho právní úpravy), vyhraje. Jakkoli není systematické řešit problémy stavebního práva únikem ze stavebního zákona, jsou řešení v urychlovací novele funkční a veřejnost ji podle toho oceňuje. Veřejnost více zajímá výsledek, než systém práva.

U právníků by to mělo být naopak, a proto jsme se společně s Ministerstvem pro místní rozvoj a Hospodářskou komorou pustili do nelehkého úkolu rekodifikace veřejného stavebního práva. Výsledkem je věcný záměr nového stavebního zákona, který již prošel připomínkovým řízením a je předkládán vládě. Pojem rekodifikace je spojen se zásadními změnami, nikoli jen s úpravami stávajícího stavu, a proto také vyvolává pozornost a někdy až bouřlivý ohlas. Změny zasáhnou celou organizaci státní správy a budou bolet, neboť ruší kompetence a zažité pořádky.

Nový stavební zákon navrhuje zrušení všech dosavadních obecných, speciálních i jiných stavebních úřadů, všech dotčených orgánů i všech dosavadních typů řízení. Vytváří novou soustavu státní stavební správy nezávislou na politických vlivech samospráv. Na jejím vrcholu by měl stát Nejvyšší stavební úřad a v území krajské stavební úřady s územními pracovišti v obcích. Do nových stavebních úřadů budou integrovány specializovaní úředníci a činnosti stávajících dotčených orgánů. Složkové veřejné zájmy by tak přestaly být vyjadřovány izolovaně v závazných stanoviscích a jejich ochrana by se projevovala přímo v rozhodování stavebního úřadu v jediném řízení o povolení stavby. Díky těmto změnám lze dosáhnout cíle „jednoho razítka“, tj. výsledku jediného řízení vedeného jediným úřadem, který posoudí všechny kolidující veřejné a soukromé zájmy, rozhodne v zákonem stanovených lhůtách a za své rozhodnutí bude nést jasnou odpovědnost.

Jinak než rekodifikací dnešní stav stavebního práva řešit nelze, jinak skončíme jen u záplatování další novelou. Potřebujeme zcela nový stavební zákon, který zásadně sjednotí, zjednoduší a zkrátí stavební řízení. A potřebujeme též odvahu k jeho prosazení. Jinak se raději smiřme se současným stavem.