Nepochybně se lze shodnout na tom, že pouze systematický, přehledný, srozumitelný a konzistentní právní řád je schopen naplnit svůj základní účel, tj. regulaci a usměrňování chování osob. Vzhledem k obrovskému množství právních předpisů, ať už na zákonné či podzákonné úrovni, je tedy více než žádoucí položit si rovněž otázku, zda stávající právní řád odpovídá výše uvedeným charakteristikám a plní tedy dostatečně svůj účel. Osobně mám za to, že nikoliv. Tato krátká úvaha je pokusem o konstruktivní kritiku stávající praxe a v neposlední řadě rovněž apelem na zákonodárce, jenž by v budoucnu mohl přispět ke zlepšení současného stavu.
Za posledních 25 let došlo k enormnímu nárůstu přijatých právních předpisů. Ano, do jisté míry je tento vývoj pochopitelný a souvisí se změnou právního uspořádání, režimu a vznikem samostatného státu. Na druhou stranu jestliže od roku 1990 došlo k přijetí a publikaci většího počtu předpisů než za celé období od roku 1918 do roku 1989, pak je na místě klást si otázku, zda tato skutečnost není zapříčiněna spíše narůstající ingerencí státu do soukromoprávních vztahů. Hospodářská komora již opakovaně upozorňovala, že zákonodárce příliš často inklinuje k tomu, že zavádí veřejnoprávní regulaci ve vztazích, jež jsou ryze soukromoprávní a mělo by tak být na každém účastníkovi právního vztahu, jak naloží se svými právy a povinnostmi. Tato vzrůstající snaha o regulaci „za každou cenu“ vede mnohdy k přijímání nadbytečných předpisů, které koncepčně nezapadají do systematiky právního řádu, či k nepřetržité novelizaci stávajících předpisů, což je v konečném důsledku snad ještě horší. Právě pozitivistická novelizace jednotlivých ustanovení zapříčiňují mnohdy nelogičnost zákona, vzájemný rozpor jednotlivých povinností a troufám si říci, že vytváří chaos. V tomto bodě je třeba připomenout, že zákonodárce opakovaně proklamuje svou snahu o snižování administrativní zátěže, přesto však příliš častou novelizací a regulací tuto zátěž zvyšuje.
Pro bližší ilustraci si dovolím několik čísel a statistik. Například zákon o správních poplatcích, se kterým se běžně setká snad každý občan, byl vyhlášen ke dni 17. 12. 2004 a nabyl účinnosti ke dni 16. 1. 2005. Za dobu přibližně 14 let své účinnosti byl novelizován více jak 180krát. Dalším příkladem je notoricky známý živnostenský zákon, který byl vyhlášen dne 15. 11. 1991 a ke dni 1. 1. 1992 nabyl účinnosti. Jen od roku 2000 se tento základní „podnikatelský“ předpis změnil téměř 150krát, což v průměru vychází na více jak 8 novelizací ročně. Takto bych mohl pokračovat u řady dalších právních předpisů. V této souvislosti nelze opomenout ani novelizaci daňových předpisů, ať už zákona o daních z příjmů či předpisů o sociálním zabezpečení, k jejichž novelizaci rovněž dochází několikrát do roka. Výše zmíněná čísla korespondují s výsledky našeho pravidelného komorového barometru. Když jsme se na podzim roku 2018 zeptali členské základny Hospodářské komory, jaká největší úskalí očekávají při rozvoji svého podnikání v roce 2019, 44 % podnikatelů (z celkového počtu 536 respondentů) odpovědělo, že za největší úskalí pro rozvoj podnikání považují administrativní zátěž. Větší obavu měli podnikatelé pouze z nedostatku pracovní síly a s tím souvisejících stoupajících nákladů na tuto pracovní sílu, což je vzhledem k momentální ekonomické situaci logické.
Kdo se v tom má vyznat
Ze všech uvedených čísel vyplývá jedno jediné – za situace, kdy Sbírka zákonů obsahuje více jak 10.000 právních předpisů, obsahujících v součtu statisíce paragrafů, a tyto předpisy jsou měněny mnohdy několikrát ročně, lze těžko po adresátech těchto předpisů (tj. ať už fyzických či právnických osobách) vyžadovat, aby se v nich orientovali a mohli požadovaným způsobem dostát svým povinnostem, které jim právní předpisy ukládají. Nota bene za situace, kdy se do našeho právního řádu prolínají rovněž právní předpisy související s členstvím České republiky v Evropské unii – ať už přímo použitelná a vynutitelná nařízení, nebo směrnice, vyžadující transpozici. Odhlédneme-li od problémů, které novelizace způsobují adresátům právních norem, lze rovněž namítnout, že v tomto „organizovaném chaosu“ nemohou mít dostatečně jasno ani kontrolní a dozorové orgány, a prakticky tak nelze jejich prostřednictvím zajistit efektivní vymáhání dodržování právních předpisů.
Nutno doplnit, že takto kritický postoj vůči stávajícímu, neustále se rozšiřujícímu právnímu řádu nezastává pouze Hospodářská komora, reprezentující podnikatelskou veřejnost. Nepřehlednost, nefunkčnost a nelogičnost právních předpisů je dlouhodobě předmětem kritiky i ze strany odborné veřejnosti, tedy advokátů, soudců či akademiků.
Řešení: seznam povinností ke každému zákonu
Jak bylo v úvodu avizováno, aby byl tento článek úplný a nebyl pouhou kritikou, nýbrž kritikou konstruktivní, dovolím si navrhnout jednoduché a funkční řešení, spočívající ve vytvoření seznamů povinností, které z právních norem vyplývají pro jejich adresáty. Nabízí se více variant, kde tyto seznamy povinností zveřejňovat. Za nejpraktičtější řešení považuji zveřejňování těchto seznamů v důvodových zprávách k právním normám. Rozšířením důvodové zprávy každého právního předpisu o přehledný seznam povinností lze docílit toho, že adresáti dané právní normy budou během pár vteřin srozuměni s tím, co jim je ukládáno. Hospodářská komora proto hodlá apelovat na zákonodárce, aby pro změnu uložil povinnost předkladatelům návrhů právních norem a nakonec i sám sobě a zavázal se rozšířit důvodové zprávy ke svým návrhům zákonů o odpovídající seznamy. Hospodářská komora již vlastními silami zpracovala seznam povinností dopadajících na podnikatele z 19 nejzásadnějších zákonů regulujících podnikatelské prostředí, takže víme, že se jedná o splnitelný úkol.
Navrhovaná změna bude mít pozitivní dopady i pro samotnou tvorbu právních norem. Dnes je beze sporu běžné, že se při tvorbě právních předpisů jejich autoři nedostatečně zamýšlí nad plánovanými dopady pro adresáty právních norem. Výsledkem tak jsou nepromyšlené právní předpisy, které si vzájemně logicky odporují a nedodržují jednotnou terminologii. Tvorba přehledu povinností je nástroj, který na tyto vnitřní rozpory právních norem upozorní a v případě nové legislativy zvýší povědomí zákonodárců o reálných dopadech pro adresáty právních norem. Již by tak nemuselo docházet k situacím, kdy poslanci a senátoři hlasují o právních normách, aniž by si dostatečně uvědomovali, jaké nové povinnosti danou právní normou zavádějí.
Věřím, že tento malý krůček pro zákonodárce může být v konečném důsledku obrovským krokem pro občany České republiky.
